Nachhaltigkeitsrecht Kolumne #5

Landwirtschaftspolitik, Tierwohl und nachhaltigkeitsrechtliche Staatspflichten

Oktober 2022

Wie die aktuelle Ausgabe der NR verdeutlicht, verstärkt oft fehlgeleitete Landwirtschaftspolitik die Katastrophen, die mit dem Klimawandel einhergehen, mag dies in Form von Erosionen, Überflutungen oder einem Verlust von Biodiversität zum Ausdruck kommen.

Nachhaltige Landwirtschaftspolitik bedeutet auch, einen kritischen Blick auf unsere Ernährungsgewohnheiten zu werfen: So hat eine aktuelle Studie der Stiftung Feedback EU ergeben, dass in Europa mehr Lebensmittel weggeworfen als importiert werden. Konkret: 153,5 Mio Tonnen Lebensmittel enden jährlich als Abfall, während gleichzeitig rund 138 Mio Tonnen Lebensmittel importiert werden. Alarmierend ist auch die darin getroffene Feststellung, dass sich 33 Mio Menschen innerhalb Europas keine gesunde, hochwertige Nahrung leisten können.

Text: Markus P. Beham und Berthold Hofbauer 

Davon unabhängig ist auch der weltweit hohe Fleischverzehr bereits hinlänglich als Klimaproblem erfasst worden und bekannt: Insbesondere was den enormen Wasser- und Getreideverbrauch oder Waldrodungen zur Gewinnung von Futteranbau- und Weideflächen betrifft. In Zahlen ausgedrückt benötigt 1kg Rindfleisch umgerechnet rund 9kg Getreide, 49m²Nutzfläche und 15.500l Wasser. Berücksichtigt man dabei noch die entstehenden Treibhausgase (wie das von Wiederkäuern ausgestoßene klimaschädliche Methan), kommen noch rund 22kg an CO2-äquivalenten Treibhausgasen zu jedem Kilogramm Rindfleisch hinzu.

Aber nicht nur diese eklatante Ressourcenineffizienz steht im Spannungsverhältnis zu den globalen Nachhaltigkeitszielen. Die für den hohen Konsum tierischer Produkte erforderliche industrielle Massentierhaltung ist mit einer grünen, mithin ethisch bedachten Wachstumsstrategie, wie sie die Europäische Union aktuell verfolgt, kaum in Einklang zu bringen.

Anlässlich der jüngst vom Verein gegen Tierfabriken publik gemachten Zustände in mehreren Tiermastbetrieben ist ein gewisses Problembewusstsein wieder in den öffentlichen Fokus gerückt.

Obwohl sich in Fragen des Tierwohls kaum eine öffentliche Stimme findet, die sich in oftmals süffisanten Gegenthesen zum Mainstream ergeht, scheint das kollektive Kurzzeitgedächtnis im Konsumverhalten in Folge der Aufdeckung miserabler Zustände in der Tierhaltung besonders ausgeprägt zu sein. Der Schutz von Nutztieren bedarf daher eines strategischen Ansatzes, der die öffentliche Hand zur Besinnung auf die verfassungsrechtlichen Grundlagen bewegt, ebenso aber auch Konsumenten verlässliche Leitlinien für die Kaufentscheidung bietet. Die (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen dafür existieren schon längst. Auch die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union richtet sich zunehmend entsprechend dem Europäischen Green Deal aus (siehe in der aktuellen NR).

Die für den hohen Konsum tierischer Produkte erforderliche industrielle Massentierhaltung ist mit einer grünen, mithin ethisch bedachten Wachstumsstrategie, wie sie die Europäische Union aktuell verfolgt, kaum in Einklang zu bringen.

Tierwohl als Staatsverantwortung

Schon im Bundesverfassungsgesetz über die Nachhaltigkeit, den Tierschutz, den umfassenden Umweltschutz, die Sicherstellung der Wasser- und Lebensmittelversorgung und die Forschung bekennt sich Österreich zum Prinzip der Nachhaltigkeit bei der Nutzung natürlicher Ressourcen, zum Tierschutz und zur Versorgung der Bevölkerung mit hochqualitativen Lebensmitteln tierischen und pflanzlichen Ursprungs.

Ratlos bleibt man daher zurück, wenn selbst unter grüner Regierungsbeteiligung die Änderung des Tierschutzgesetzes zum längst überfälligen Verbot der Vollspaltbodenhaltung eine halbe Generation in die Zukunft in das Jahr 2040 gelegt wird (wenngleich zumindest das Schreddern von lebendigen Küken nunmehr verboten ist; verstörender Weise war die „sinnlose Tötung“ männlicher Küken bis dato zulässig). Leider deckt sich dies mit einer generellen Tendenz zur politischen Verantwortungsdiffusität, indem die Umsetzung von Maßnahmen über die eigene Legislaturperiode hinaus gelegt wird (Stichwort: Ausstieg aus russischem Gas bis 2027).

Vorbildfunktion des Vergaberechts

Die vielfachen, zuletzt zum Thema von Untersuchungsausschüssen gemachten Compliance-Verfehlungen im öffentlichen Einkauf verdeutlichen, dass der Staat auch im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung eine Vorbildfunktion einnehmen muss und die Verwendung öffentlicher Gelder nicht nur an wirtschaftlichen, sondern auch gesellschaftspolitischen Maßstäben messen sollte. Mit einem jährlichen Beschaffungsvolumen von rund EUR 62 Mrd in Österreich kann sich der öffentliche Einkauf nicht wie ein „Privater“ verhalten, sondern muss nach den Vorgaben des Bundesvergabegesetz auch seine generelle Lenkungsverantwortung bedenken.

So hat der öffentliche Einkauf schon jetzt zwingend die „Umweltgerechtheit der Leistung“ zu berücksichtigen, was gemäß Bundesvergabegesetz ausdrücklich durch die Berücksichtigung des Tierschutzes erfolgen kann. Anders ausgedrückt: Beim Einkauf von Lebensmitteln dürfen öffentliche Auftraggeber nicht bloß am billigsten Angebotspreis interessiert sein, sondern vor allem daran, dass die Vergabe auch dem Tierwohl entspricht. Dies kann durch die Implementierung tierfreundlicher Vertrags- und Vergabebedingungen erfolgen (zB durch die Vorgabe bestimmter Standards bei der Schlachtung, die Festlegung maximaler Transportkilometer und die Verwendung tierfreundlicher Zuschlagskriterien). Hiermit liegt den privatwirtschaftlich handelnden Verwaltungsebenen unterhalb der Regierungsebene und unabhängig des Tätigwerdens des Nationalrats ein Hebel in der Hand, völlig rechtskonform politische Versäumnisse auf der Bundesebene zumindest innerhalb ihres eigenen Wirkungsbereichs zu kompensieren.

Stolperfalle Gütesiegel

Grundsätzlich können öffentliche Auftraggeber auch spezielle Tierwohl-Gütezeichen bei der Vergabe verlangen. Zur Verhinderung von „Greenwashing“ dürfen aber nur jene Gütezeichen vorgeschrieben werden, die im Rahmen eines transparenten – für alle Interessierten zugänglichen – Verfahrens vergeben werden und deren Anforderungen auf nachprüfbaren, nichtdiskriminierenden Kriterien basieren, die von einem unabhängigen Dritten festgelegt werden. Zum nachhaltigkeitsrechtlichen Spannungsfeld „Greenwashing“ hat die NR bereits mehrfach berichtet (pars pro toto).

Auftraggeber müssen daher im Vorfeld prüfen, ob die jeweils vorgeschriebenen Gütesiegel diese formalen Anforderungen einhalten. Hinzu kommt, dass nicht jedes zulässige „Gütezeichen“ eine Erhöhung des Tierwohls im Sinne der Erwartungshaltung des Käufers bringt, was eine inhaltliche Prüfung unumgänglich macht.

Im Fall der Schweinemast wären für die um das Tierwohl besorgten Konsument*innen etwa folgende Fragen von Interesse: Sind Kastenstand- oder Vollspaltbodenhaltung ohne Stroh verboten? Sind die Ringelschwänze der Schweine intakt? Ist die Kastration der Ferkel ohne Betäubung verboten? Haben die Tiere Zugang zu einem Außenbereich oder Weideflächen? Ist die (zuweilen minutenlange) Erstickung der Schweine im CO2-Bad bei vollem Bewusstsein untersagt? In Österreich ist dies alles nicht nur traurige Praxis, sondern garantieren – wie eine aktuelle Untersuchung der Tierschutzombudsstelle Wien ergeben hat – die meisten Gütezeichen leider keine positiven Antworten auf diese Fragen.

Für einen hohen Tierwohlstandard bei der Beschaffung von Lebensmitteln sind öffentliche und private Einkäufer somit gut darin beraten, nicht bloß Gütesiegel zu berücksichtigen, sondern die Anforderungen der Gütesiegel zu prüfen und allenfalls die Kriterien in der Ausschreibung im Einzelnen selbst festzulegen.

Hebel Konsumverhalten

Die einer Prüfung durch die öffentliche Hand unterzogenen Gütezeichen können weiter gedacht auch Kompass für private Konsumenten sein. Dies kann aber letztlich nur ein Element im Nutztierschutz sein. Nicht nur die Volksgesundheit und die damit verbunden gesellschaftlichen Kosten, sondern der ganz egoistische auf die eigene Gesundheit gerichtete Blick muss zu einer Reduktion des beiläufigen Fleischverzehrs führen. Wie schon das Kurzzeitgedächtnis im Hinblick auf die Abgründe industrieller Massentierhaltung zeigt, muss hier jedoch ein starker, positiver Anreiz im Sinne der Kostenwahrheit gesetzt werden: Langfristig müssen Staaten schlicht sicherstellen, dass die Preise am freien Markt auch die ökologische und ethische Wahrheit abbilden. Wie bereits eingangs festgehalten, gibt es im Hinblick auf den enormen Ressourcenverbrauch von Fleisch schlichtweg kein „Billigfleisch“.

Festzuhalten ist auch, dass höheres Tierwohl jedenfalls nicht mit dem Griff zur Luxusware einhergeht. Auch hier ist zu fragen, ob die erzeugte Erwartungshaltung tatsächlich zutrifft. Für den Erfolg der Nachhaltigkeitswende ist (wie in allen Belangen des Umwelt- und Tierschutzes) die Bewusstseinsbildung der Bevölkerung eine wichtige Grundvoraussetzung für den Erfolg.

Markus P. Beham

ist Habilitand an der Universität Passau am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Völkerrecht, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht bei Prof. Dr. Hans-Georg Dederer und lehrt am Institut für Europarecht, Internationales Recht und Rechtsvergleichung der Universität Wien.

Berthold Hofbauer

ist Rechtsanwalt und Partner bei Heid & Partner Rechtsanwälte. Seine Spezialgebiete sind das Vergaberecht, das Nachhaltigkeitsrecht (Schwerpunkt: Green Public Procurement) und die Vergabe-Compliance. Weiters ist er Herausgeber der Zeitschrift für Nachhaltigkeitsrecht (NR).

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