Heft 1, April 2013, Band 21

Die Sinnhaftigkeit der Rechtsvergleichung zur Förderung nationaler Gesetzgebung, auch und insbesondere der nationalen Verfassungsgesetzgebung, steht weithin außer Frage. Praktisch steigt vor allem im europäischen Verfassungsverbund die Mobilität der Regelungsansätze mitgliedstaatlicher Verfassungsrechtsordnungen. Verfassungsvergleichung zählt gerade auch dann, wenn sie anwendungsorientiert als „Rechtsgestaltungsberatung“ für die Verfassungspolitik betrieben werden soll, zu den wesentlichen Aufgaben der Rechtswissenschaft. Sie ist als solche von anderen, insbesondere genuin „politischen“ Systemvergleichen abzugrenzen. Methodisch unterliegt die anwendungsbezogene Verfassungsvergleichung im Umfeld der Verfassungspolitik praktischen Bindungen, die einen – mit Blick auf das Erkenntnisziel – funktionsadäquaten Einsatz des Vergleichsinstrumentariums erforderlich machen.

Das Mehrebenensystem steckt einen institutionellen Rahmen für jene Bereiche ab, in denen Prozesse der Verfassungsvergleichung stattfinden – dabei können Vergleichsmaßstäbe im Prinzip zwischen allen dabei erfassten Ebenen erfolgen. Verfassungsvergleichung in der Bundesgesetzgebung kann in dieser Hinsicht an anderen supranationalen wie staatlichen Verfassungen, aber auch an substaatlichen Verfassungen, dh an den Landesverfassungen der österreichischen Bundesländer, Anleihen nehmen, wobei sich allfällige Restriktionen aus der Bundesverfassung selbst ergeben können. Im Rahmen der Bundesgesetzgebung lassen sich in mehrfacher Hinsicht verfassungsvergleichende Überlegungen verorten, nur in Ausnahmefällen werden diese freilich in den Materialien deutlich gemacht. Verfassungsvergleichung fand und findet sowohl hinsichtlich umgesetzter als auch hinsichtlich vorerst unvollendet gebliebener Verfassungsreformprojekte statt. Einen speziellen Fall der Verfassungsvergleichung stellt jene im europäischen Verfassungsverbund dar, der in bestimmter Hinsicht durch die Gleichzeitigkeit und Gleichartigkeit der zu schaffenden Regelungen Anreize zur verstärkten Vornahme verfassungsvergleichender Überlegungen schafft. In dieser Hinsicht lassen sich in jüngerer Zeit Tendenzen in Richtung einer verstärkten Verfassungsvergleichung im europäischen Kontext nachweisen. Aufgrund des politischen Charakters des Verfassungsrechts werden die Räume für Verfassungsvergleichung aber im Übrigen weitgehend von politischem Kalkül bestimmt.

Die bundesstaatsinterne Rechts- und Verfassungsvergleichung führt bislang ein Schattendasein in der Lehre. Der Beitrag beleuchtet diese erstmals umfassend aus theoretischer und praktischer Sicht: Auf eine theoretische Verortung des bundesstaatsinternen Rechtsvergleichs folgt eine Analyse seiner Bedeutung für Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsauslegung. Fokussiert wird dabei auf das Landesverfassungsrecht.

Der vorliegende Beitrag gibt anhand konkreter Beispiele einen Einblick in die Praxis und Bedeutung der Verfassungsvergleichung auf Landesebene sowohl bei der Vorbereitung von legislativen Vorhaben (legislative Verfassungsvergleichung) als auch bei der Auslegung von Landesverfassungsrecht (interpretative Verfassungsvergleichung).

Solange der vertragsgebende und -ändernde Rechtsetzer der Europäischen Union keinen Staatsgründungswillen fasst, muss im Hinblick auf zentrale Strukturfragen des Staatenverbundes grundsätzlich das Vertragsrecht internationaler oder supranationaler Organisationen Maßstab seiner Rechtsetzung bleiben. Zur näheren Ausgestaltung der „Verfassung“ des Staatenverbundes kann er aber ergänzend das materielle Verfassungsrecht von (Mitglied)Staaten heranziehen; es darf nur nicht allein den Maßstab der Rechtsetzung bilden. Gegenstand der Rechts- und Verfassungsvergleichung durch den vertragsgebenden und -ändernden Rechtsetzer der Europäischen Union sind daher zum einen völkerrechtliche Gründungsverträge internationaler oder supranationaler Organisationen, zum anderen Verfassungen von Staaten, insbesondere von Mitgliedstaaten.

Die Schweiz kennt eine lange Tradition der Rechtsvergleichung. Die fehlende Mitgliedschaft in der EU und die zugleich bestehende enge Verknüpfung der Schweiz mit Europa im Allgemeinen und der EU im Besonderen, befördern die Rechtsvergleichung zusätzlich, wenn auch mit einer einseitigen Ausrichtung auf das Recht der EU. Die zunehmende Europäisierung des schweizerischen Rechts brachte besondere Formen der Rechtsvergleichung und Rechtsübernahme hervor (Europakompatibilitätsprüfung, Autonomer Nachvollzug, Bilaterale Abkommen). Aufgrund fehlender institutionellen Rahmenbedingungen zwischen der Schweiz und der EU und mangelnder Methodik, stellt die Übernahme von Unionsrecht die schweizerische Rechtsetzung und Rechtsanwendung vor zahlreiche Herausforderungen.

Systematische Untersuchungen über Stellenwert und Erfolg von Verfassungsvergleichung im bundesdeutschen Prozess der Verfassungsänderungsgesetzgebung stellen ein Forschungsdesiderat dar. Aus einer kursorischen Übersicht über einige ausgewählte Reformprojekte wird deutlich: Verfassungsvergleichung spielt bei Grundgesetzänderungen eine nur untergeordnete Rolle und hat kaum jemals Erfolg. Kann die Antwort auf diese Misserfolgsbilanz in den Eigenarten der Methodik der Verfassungsvergleichung und den Funktionen der nationalen Verfassung gefunden werden?

Das System des internationalen Menschenrechtsschutzes verbindet mit seinen regionalen und überregionalen Instrumenten den Anspruch auf Universalität mit der Notwendigkeit menschenrechtliche Garantien kontextbezogen zu implementieren und auszugestalten. Inwiefern in Anbetracht dieses Wechselspiels Rechtsvergleichung im Bereich menschenrechtlicher Garantien Bedeutung zukommt, ist jene Frage, die im Zentrum der nachfolgenden Ausführungen steht.

Art 12 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte dient zweifellos als Vorbild für Art 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Bei genauer Betrachtung dieser beiden Regelungen weichen die Wortlaute jedoch voneinander ab. Im folgenden Beitrag wird untersucht, welche Auswirkungen sich aus diesen Unterschieden ergeben.

Als unabhängiges Beratungsorgan des Europarates erstellt die Venedig-Kommission Gutachten im Bereich des Verfassungsrechts für ihre 58 Mitgliedstaaten und die Organe des Europarates. Wenngleich ihre Gutachten nur Empfehlungscharakter haben, bekommen diese jedoch besonderes Gewicht, wenn sie von den Organen des Europarates im Rahmen des ‚Monitoring‘ oder von der Europäischen Union aufgegriffen werden (zB Verfassungs- und Justizreform in Ungarn). Um ihre Beratungstätigkeit durchführen zu können, betreibt die Kommission Verfassungsvergleichung und ermittelt Elemente des gemeinsamen europäischen Verfassungserbes, das auf Vertragsrecht, aber auch auf soft-law aufbaut. In ihren vergleichenden Studien versucht die Kommission gemeinsame europäische Standards festzustellen und formuliert diese in Form von allgemeinen Empfehlungen, die dem nationalen Verfassungs- und Gesetzgeber bei der Rechtssetzung zur Verfügung stehen und der Kommission selbst als Maßstab bei ihren Gutachten dienen. Die Venedig-Kommission besteht darauf, dass die bloße Übernahme von Rechtstexten von einem Land in ein anderes problematisch sein kann, wenn nicht auch die rechtlichen und historischen Rahmenbedingungen, sowie (mangelnde) Rechtstraditionen und Rechtskultur in Betracht gezogen werden.

Während die Verfassungsvergleichung im Rahmen der Gerichtsbarkeit seit längerem in wissenschaftlichen Auseinandersetzungen diskutiert wird, steht die Gesetzgebung nicht im Mittelpunkt des Interesses. Verfassungsgleichung kann aber sowohl bei Verfassungsgebung (constitution-making, constitutional design) als auch im Rahmen der einfachen Gesetzgebung eine wichtige Rolle spielen. Dieser Beitrag differenziert zwischen einem topdown approach (institutionalisierte Verfassungsvergleichung) und einem bottom-up approach (individualisierte Verfassungsvergleichung). Diese Unterscheidung führt zu einem systemtheoretischen Verständnis von Verfassungsvergleichung, die sowohl als Wissenssystem als auch soziales System identifiziert werden kann.

Die Entscheidung pro oder contra die Einführung der Gesetzesbeschwerde an den VfGH muss in Ansehung der – voraussichtlichen – Wirkungen für das Rechtsschutzsystem gefällt werden. Für eine Gesetzesbeschwerde spricht insbesondere, dass auf diese Weise die Einheit in puncto Verfassungsrechtsprechung gesichert, die Sonderexpertise des VfGH für die Normenkontrolle fruchtbar gemacht und die Asymmetrie verfassungsgerichtlicher Gesetzeskontrolle in Bezug auf die ordentliche Gerichtsbarkeit einer- und die Verwaltungsgerichtsbarkeit andererseits abgemildert werden kann. Wird die Beschwerde der Sache nach als bloßes Normenkontrollerzwingungsverfahren ausgestaltet und wird der VfGH an die fachrichterliche Gesetzesauslegung gebunden, erscheint die Gesetzesbeschwerde ein moderates, die Kompetenzgrenzen zwischen Fach- und Verfassungsgerichtsbarkeit bekräftigendes Mittel zur Herstellung und Wahrung der Rechtsprechungseinheit in Verfassungsfragen zu sein.

Das österreichische Gemeindeverfassungsrecht ermöglicht bereits de constitutione lata verschiedene gemeindeübergreifende Organisationsformen. Das Spektrum reicht dabei von die Identität der beteiligten Gemeinden grundsätzlich bewahrenden Kooperationsformen hin zu diese Identität grundsätzlich beseitigenden, gleichzeitig aber ökonomische Größenvorteile aufweisenden Fusionen. Die vorliegende Studie zeigt, dass Art 120 B-VG mit der sogenannten Gebietsgemeinde – wenn auch bislang nur progammatisch – eine Organisationsform zur Verfügung stellt, die in der Lage ist, wesentliche Aspekte aus beiden zuvor genannten Organisationstypen zu integrieren und damit einen Beitrag zu einer Kommunalreform zu leisten.

Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion („VSKS“ bzw „Fiskalpakt“) soll die Einhaltung der Haushaltsdisziplin in den Euro-Staaten sicherstellen. Aus Sicht des österreichischen Verfassungsrechts wurde der Fiskalpakt als gesetzesändernder bzw gesetzesergänzender Staatsvertrag nach Art 50 Abs 1 Z 1 B-VG vom Nationalrat (mit einfacher Mehrheit) genehmigt. Diese Vorgehensweise wurde jüngst mit der Begründung kritisiert, dass der Fiskalpakt verfassungsändernde Vorschriften enthalte und daher vor seiner Ratifikation einer verfassungsgesetzlichen Ermächtigung bedurft hätte. Der vorliegende Beitrag nimmt die geäußerte Kritik am VSKS sowie das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 zum VSKS zum Anlass, einige Überlegungen zur verfassungsrechtlichen Beurteilung dieses Vertrages anzustellen. Im Ergebnis erweisen sich die Bedenken gegen die Behandlung des VSKS als (bloß) gesetzesändernden bzw gesetzesergänzen Staatsvertrag aber als unbegründet.